El Cafecito

Democracia en el poder legislativo, por Enrique Puente Gallangos

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Para dar una mejor interpretación de la realidad de las cosas, es bien recomendado comenzar analizando la naturaleza de ellas. El órgano legislativo en nuestro país México, es producto de la Constitución de 1824; la cual consagro el bicamarismo de tipo norteamericano o federal, al establecer la Cámara de Diputados sobre la base de la representación proporcional al número de habitantes y el Senado, compuesto por dos representantes de cada Estado. La elección de los primeros se hacía por los ciudadanos y la segunda por las legislaturas de los Estados.

Este sistema bicameral tiene su origen en Inglaterra, cuando en el siglo XIV  se agruparon los integrantes del Parlamento por afinidades naturales en dos cuerpos distintos, cada una de las dos cámaras representó a clases diferentes: La Cámara Alta o de los lores representó a la nobleza y los grandes propietarios, la Cámara Baja o de los Comunes representó al pueblo. Más tarde, el pueblo norteamericano, heredó del inglés en la creación del derecho sin sujeción a formulas preestablecidas, aplicó el sistema bicamarista con fines del todo diversos a los entonces concedidos, al conferir a la Cámara de Representantes la personalidad del pueblo y al Senado la de los Estados.

El artículo 50 de nuestra Carta Magna establece que “El Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en el Congreso General, que se dividirá en dos Cámaras, una de Diputados y otra de Senadores”. Como podemos darnos cuenta, el órgano legislativo en nuestro orden jurídico difiere en gran medida de su origen; y es que precisamente México es incubadora de diferentes teorías jurídico-constitucionales que, como si fuera una medicina, nos recomiendan dos cosas :  “leer las instrucciones antes de aplicar” y “dosis, la que el médico señale”.  De tal manera que, por estar en un lenguaje distinto al español, el constituyente originario omitió y aplico a su libre entender.

Analizaremos al Órgano Legislativo de conformidad con los requerimientos de Democracia y Legalidad que constituyen margen para la reforma y adecuación del capítulo constitucional relativo a los derechos políticos del ciudadano en el contexto político-sociológico mexicano; por lo que haré una reflexión acerca del funcionamiento del órgano legislativo dentro del marco de un Estado democrático, en el cual podemos suponer que la democracia no sólo existe como principio legitimador del  Estado, sino también como norma en la constitución.

Debemos entender el Estado de Derecho como aquel en que el ejercicio del poder público se encuentra sujeto a una serie de normas generales de derecho positivo, en donde el propio Estado se encuentra obligado a garantizar el ejercicio de los derechos políticos y los valores sociales (derechos humanos), lo cual solamente es viable en la medida en que existan mecanismos de control de la actuación de los órganos del Estado, es decir, mecanismos de control de la constitucionalidad y de la legalidad.

En cuanto a la definición de democracia existen dos opciones:  definirla como un proceso, o bien, establecer que la democracia supone la conformidad de ese proceso con determinados valores; Bobbio sostiene que la palabra democracia tiene dos significados uno formal y otro sustancial. En este último caso se presupone la existencia de valores sociales e individuales reconocidos por el orden jurídico (derecho positivo), el cual debe garantizar su distribución y ejercicio equitativamente. Atendiendo  a una definición formal de  democracia la entenderemos como un proceso para tomar decisiones colectivas, sujeto a las condiciones de ejercicio establecidas en el ordenamiento jurídico. Esta definición al ser procedimental nos ayudará a analizar Instituciones  jurídicas, tales como el Poder Legislativo, Partidos Políticos o la cláusula de gobernabilidad (disposición constitucional que convertía automáticamente a la mayoría relativa de la cámara de diputados del congreso en mayoría absoluta) en México.

A partir de esto analizaremos desde dos momentos la democracia en el órgano  legislativo: el primero en la elección del órgano legislativo y el segundo en la toma de decisiones dentro del mismo. Al elegir a sus miembros podemos considerarlo como un sistema de democracia directa bastante obsoleto en las sociedades modernas masificadas, o bien de democracia indirecta, en la que los titulares de los órganos constitucionales ejercen las funciones correspondientes al cargo para el cual fueron electos y por lo tanto representan la “voluntad popular”; Kelsen considera que la ficción de la representación implica que el parlamento es un lugarteniente del pueblo y que éste solamente puede expresar su opinión dentro de y por el parlamento. Esta ficción de la representación pretende satisfacer la imposibilidad de la participación directa en la toma de decisiones, así como legitimar el órgano legislativo en virtud de la “soberanía popular”. Sin embargo, el hecho de haber sido electo para desempeñar un cargo público, no implica una relación de mandato. Existe dentro de nuestro sistema de elección de diputados y senadores el principio de representación proporcional, el cual establece un sistema de listas cerradas, en donde las posibilidades de que el representante cumpla con su compromiso  que asumió con el elector al obtener su voto sea casi nulo, aunado este problema a lo grande de los distritos; lo que permite que una vez obtenido el cargo, la relación entre los funcionarios electos y los ciudadanos sea casi nula. Es verdad que inicialmente existe una dependencia del representante respecto del partido político, pero esta dependencia puede reducirse a la obtención de una candidatura, la cual depende del electorado identificado por un partido político. Una vez electos los representantes, se desvinculan del electorado y de los partidos políticos; debido a esto, en los sistemas de representación proporcional, conviene reforzar la organización de los partidos políticos. Además considero que, de existir la reelección inmediata, traería como consecuencias positivas al electorado la posibilidad de darle continuidad al representante popular y esto obligaría al dicho representante a estar mas cerca del electorado de su distrito y a cumplir cabalmente con el mandato constitucional adquirido (de no hacerlo, será cambiado). La cuestión de la responsabilidad queda también diluida por el sistema de representación proporcional, pues el elector no conoce al candidato que es propuesto en un sistema de listas cerradas. Otro problema es la inmunidad de estos funcionarios lo cual se traduce en irresponsabilidad fuera del ejercicio de su encargo. Una posible solución al desvinculamiento es establecer de manera exclusiva distritos uninominales o listas abiertas a los votantes en caso de representación proporcional, o bien, establecer en la constitución medios democráticos como la iniciativa popular, el referéndum, el plebiscito. Así, para mantener una mejor relación entre gobernantes y gobernados es menester cumplir con lo dispuesto por la constitución respecto a la responsabilidad de los servidores públicos, para los cuales está el juicio político (juicio de procedencia) y la reelección, ya que de esta manera, el servidor público de elección popular se preocupa más de su encargo.  Una forma de mejorar la relación entre el electorado y sus representantes es establecer mecanismos jurídicos de comunicación más accesibles material y visualmente, lo que permitiría al elector estar más informado del acontecer legislativo y, de esta forma, aclarar sus dudas, además de que el representante tenga conocimiento de las demandas reales del electorado, provocando un mejor cuerpo de leyes, en caso de ser necesarias.

Otro de los factores de distanciamiento entre el elector y sus representantes,  es la posibilidad de establecer coaliciones entre partidos; éstas se logran mediante la negociación y la transacción, pero distorsionan la ideología del electorado al momento de votar por determinado partido. Esto provoca la desaparición de la responsabilidad del representante con los que no son de su partido. Los partidos políticos, como instrumentos de lucha de poder, son necesarios para la democracia, en la medida en que pueden satisfacer demandas colectivas y de estabilidad dentro del sistema; hoy día dejan de tener esta función cuando confunden su labor social con su labor personal. El Congreso por su parte, es un órgano colegiado para la formación de la voluntad decisoria del Estado. Es electo por el pueblo, en virtud de un sufragio general e igual este aspecto es el que hace al Congreso General democrático hacia el interior. Hacia el interior, el proceso de toma de decisiones se rige por el principio de mayoría, de modo que los derechos de las minorías deben ser también garantizados. Kelsen sostiene que la mayoría presupone la existencia de una minoría, y el derecho de aquella el derecho de la existencia de la minoría.

Otro aspecto a analizar respecto de la democracia del órgano legislativo son las cláusulas de gobernabilidad, cuyos efectos negativos se manifiestan en los hechos al distorsionar la representatividad, pues fabrican una mayoría artificial en las cámaras del Congreso General específicamente en la Cámara de Diputados en el caso de México están a favor de un partido político que, aun siendo mayoritario no ha obtenido la mayoría absoluta de los votos en la elección nacional , por lo que se permite una sobre-representación en el Órgano legislativo, con el beneficio de la mayoría absoluta y sin conceder a los partidos, la posibilidad de negociación, lo cual impide el equilibrio entre la mayoría y las minorías. Si entendemos a la democracia como reglas de ejercicio, las normas electorales para ser democráticas, no deberían establecerse con el fin de favorecer a un partido determinado y, en este sentido, la cláusula de gobernabilidad favorece al partido que ya posee una mayoría, con lo que determina de antemano el monto de su sobre-representación. Por lo tanto, podemos concluir que dicha cláusula no contribuye a lograr una distribución igualitaria de la representación entre partidos.

Otro aspecto negativo de la cláusula de gobernabilidad, es que reduce la incertidumbre del resultado en el proceso para el partido predominante, o bien obliga a los partidos a formar coaliciones  forzadas para alcanzar el premio establecido en la cláusula. La eliminación de dicha cláusula, o su reducción al grado de no otorgar una mayoría absoluta y manteniendo una cierta incertidumbre en los procesos electorales, fortalece el sentido de la competencia y hace más imparcial el resultado del proceso, ya que iguala las posibilidades de los partidos y elimina la posibilidad del elector de sancionar a su partido en las siguientes elecciones, cambiando el sentido de su voto.

Quiero terminar este artículo proponiendo razonablemente reivindicar el carácter democrático del Órgano Legislativo, fortaleciendo el control constitucional de éste, partiendo de un Estado Constitucional de Derecho basado en una Constitución mas clara y contundente respecto de la actividad de los Órganos del Estado, así como fortalecer en nuestro máximo orden jurídico la protección de los derechos político y valores sociales que son los que nos permitirán ser una sociedad democrática basada en el desarrollo de la dignidad humana.

Enrique Puente Gallangos es maestro en Derecho Constitucional, catedrático de la Universidad Autónoma Benito Juárez de Oaxaca y de la Universidad Regional del Sureste.

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